强世功借助于国外学者巴克尔对中国的观察，希望引起国内学者对我国宪法制度模式的关注。

进入专题： 单一制 多民族国家 苏格兰 加泰罗尼亚 公民投票 。而西班牙的基本作法则是一方面在宪法条款上对（民族）地方的分裂国家行为设置几乎不可逾越的障碍，另一方面允许各省组成集中反映历史、文化、经济特征的自治区。

[27]虽然有些宪制型公民投票的后果即授权议会对法律案做出决定，但它们与法律案的关系仍是间接的。公民投票的结果很可能颠覆所在国家的基本宪制框架，所以在通常情况下，没有国家会青睐自治地方政权举行议题敏感的宪制型公民投票。本文要讨论的英国和西班牙都属于这样的案例。显而易见，决定西方单一制多民族国家前途的乃是宪制型公民投票。[25]另外，因为与PSC意识形态不同但民族认同相近，不必用民族主义口号争夺选票，CiU一般不会在加泰罗尼亚地方政府中强推加泰罗尼亚独立等议题，可以满足于目前的政制模式。

西班牙宪法法院随即中止了加泰罗尼亚《民意调查及公众参与法》的效力，以待审议结果。第二种进路相对传统，注重比较各国的经验教训。这不仅大大缩减了政府公务人员寻租的空间和机会，也增加了政府公务人员行政审批的工作压力，从而导致政府公务人员既得利益的丧失。

厘清行政审批法治化障碍，分析其生成原因，是寻找行政审批法治化科学路径的基础。1.政府公务人员的阻碍。政治权力不过是用来实现经济利益的手段[22]。它既不是在完善的市场和不完善的政府间的选择，也不是在不完善的市场和完善的政府间的选择。

涉及收费的，应当明确收费的法律依据和标准。根据《行政许可法》的规定，只有全国人大及其常委会、国务院、省级人大及其常委会、较大市人大及其常委会可以设定行政许可，省级政府只能设定临时许可，其他国家机关不能行使行政许可的设定权。

为此，应该通过建立健全社会诚信法律制度体系，着力培育社会信用市场，把与诚信建设有关的社会文化、制度、工具等资源有机地整合起来，并通过教育、鼓励和惩罚等多种手段，引导和规范社会成员的价值取向，使他们自觉地选择诚信，共同促进社会诚信水平的提高，从而维护正常的社会秩序，保障经济的繁荣和发展[39]，并最终推进行政审批法治化进程。从马桶圈的形状到农民的拖拉机存放地点，从李子多大才能上市到能否在家里编织手套和在办公室抽烟斗，政府都有权过问。良法善治是中国治理体系、治理能力现代化的必然要求。第二，科学性原则，即所建立的行政审批法律制度自身要科学合理，法律条文要逻辑严密，上位法与下位法要协调配合。

相反，它是在不完善的市场和不完善的政府以及二者之间不尽完美的组合间的选择[7]。（二）政府自利驱动是行政审批法治化的动力障碍 行政审批法治化是一场重新调整和分配行政权力和利益格局的伟大革命。在法定的准 入限制之外，市场主体可以进入。【注释】 [基金项目]广州市社科规划项目《广州行政审批负面清单管理模式研究》（批准号：2014Y27）。

负面清单 一、问题的提出 自2001年9月24日，国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知（国办发〔2001〕71号）》，全面启动行政审批制度改革工作以来，行政审批制度改革已历经10多年，并方兴未艾。《行政许可法》的修改，一方面要为强化行政机关对被许可人监督检查提供相应的法律保障，另一方面要强化对许可设定和实施机关的监督检查，明确相关地方国家权力机关的监督职责和公众参与权利，落实相关法律责任。

《行政许可法》是行政审批法律体系的基本法，在保障市场在资源配置中的决定性作用、促进政府职能转变等方面发挥着积极作用，但也存在着诸多不足与局限：（1）行政许可设定机关裁量权过大。（3）建立健全行政许可实施裁量制度，充分发挥许可实施机关的积极作用。

政策性推动具有较强的现实针对性和灵活性，但也具有不稳定性与不可持续性的弱点，在改革初期能够取得积极成效[29]。政治决不能只在自上而下的单轨上运行。显然，传统全能政府理念影响深远，已成为行政审批法治化进程中不得不面对的一大思想障碍。（2）严格行政许可的设定范围和主体，规范行政许可设定程序，规制行政许可设定机关裁量权，有效遏制许可设定机关滥设行政许可，从而为经济社会发展释放更大的制度空间。强有力的政府干预手段的全面运用，使老百姓养成了一种思维的惯性和惰性，什么事都找政府[12]。行政审批负面清单内容明确是其良善运行的基础。

改革开放以来，中国社会向市场经济转轨，全能政府理念虽有所改变，但并未得到根本性改变。[22][德]马克思：《马克思恩格斯选集》（第4卷），北京：人民出版社1995年版，第250页。

（二）修改完善《行政许可法》 法律是治国之重器，良法是善治之前提。（4）行政补偿制度不健全。

信息公开包括两个方面：一是政务信息公开。[23]周汉华：《行政许可法：观念创新与实践挑战》，载《法学研究》2005年第2期。

根据这些原则和《行政许可法》第30条的规定，以及各地行政审批目录管理实践的经验教训，行政审批负面清单应当明确规定行政审批的事项名称和代码、审批依据、实施机关、审批程序、审批条件、申请材料目录、审批期限等审批事项要素和内容。四、行政审批法治化的路径选择 行政审批法治化是一项系统工程，也是一个较为复杂、漫长、艰难的利益博弈过程，必须系统地设计法治化的路径和方式，有步骤、分阶段、整体性推进行政审批法治化进程。[11]传统官本位思想和长期的计划经济体制影响，使全能政府理念在灵魂深处深刻地影响着人们，认为政府应该享有无限的权力，是一个万能的政府，可以运用各种强有力的手段来实现其目的。[18]洪威雷等：《行政审批制度改革法治化进程中的障碍分析》，载《湖北大学学报》（哲学社会科学版）2007年第4期。

法治的中心主题是政府应受法律统治并服从法律[6]。只有事后监管能力上去了，负面清单才能、也才会相应减少，负面清单管理才能取得应有的实效。

行政审批负面清单管理是法治理念和社会管理理念的根本变革，是从制度上实现政府简政放权的重大举措[28]，充分彰显了私权利主体法不禁止即自由和公权力主体法无授权即禁止的法治理念。为此，我们应该积极推进行政体制改革，简政放权，理顺中央与地方关系，优化行政组织体制，健全行政公务员制度和行政补偿制度，完善行政决策机制，在保障公务员正当利益的基础上消除政府自利的制度空间，将政府职能切实转变到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。

如果没有严格的事中、事后监管，负面清单管理的实效就会被处心积虑的资本虚置。在行政审批法治化中，执行者具有双重角色——既是推动行政审批法治化的主导者，又是行政审批法治化的客体和接受者。

诺贝尔经济学家乔治.斯蒂格勒曾指出：政府干预其实是出于利益集团的需要，是设租的过程。行政审批法治化的决策者是中央政府高层领导，其目标是追求义理性的最大化，是行政审批法治化的最大支持者和推动者。全面取消非行政许可审批，不仅意味着行政审批权更加透明，而且意味着行政审批将全部置于《行政许可法》的约束之下，行政审批的概念也将回归到《行政许可法》的规定，即行政审批，就是行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的外部行政行为。（三）现行行政审批法律体系的局限是行政审批法治化的制度障碍 每个时代的制度都是一定社会历史条件下的产物，但一经形成就会对社会发展产生影响。

中央编制办公室政策法规司司长王龙江2014年表示：明年5月前，所有的非行政许可事项都将被消灭，不再开后门，不再保留灰色地带[5]。（3）现代社会，负面清单管理已经从外商投资准入领域扩展到整个社会经济管理领域，如德国的处方管理，印度的税收管理等领域都引入了负面清单管理。

现在社会，负面清单作为一种管理模式已引入行政审批领域。[38]张雄：《城市中介组织管理》，北京：科学出版社2006年版，第13～17页。

政府组织自身利益主要表现在两个方面：一是政府的自我膨胀倾向。[26]朱最新、王丹著：《法治视野下负面清单管理模式研究及广东的路径选择》，载《岭南学刊》2014年第3期。